Retour sur 20 ans d'évolution des négociations sociales en Allemagne

Entretien avec Olivier Giraud, politologue et chargé de recherche au CNRS, rattaché au centre Marc Bloch et au centre de recherches en sciences sociales WZB, tous deux à Berlin (*). Il collabore également au CERFA (centre d'études des relations franco-allemandes) de l'IFRI (Institut français de relations internationales).

Depuis l'automne 2007, les relations conflictuelles entre employeurs et employés des services publics semblent se multiplier (jardins d'enfants, transports publics, voiries...), avec des négociations qui n'aboutissent pas et des grèves à répétition. Est-ce un phénomène nouveau ?

Olivier Giraud : Les syndicats ont mené une stratégie de modération salariale pendant près de 10 ans. Aujourd'hui, l'Allemagne connaît une croissance solide, donc ils rompent avec cette stratégie de modération et font part de leurs revendications. Face à celles-ci, les employeurs réagissent très différemment dans le secteur public et dans le privé.

Dans le privé, les négociations ont abouti sans trop de difficultés, car les entreprises font des bénéfices. Les grèves d'avertissement (« Warnstreike ») ne se sont pas enlisées, n'ont pas dégénéré, et les salariés ont obtenu des hausses de salaires significatives. Par exemple, en février 2008, le syndicat IG Metall a signé un accord régional (Nord-Ouest) avec les employeurs de la sidérurgie, actant d'une amélioration de 5,2% des salaires et d'une prime exceptionnelle de 200 euros pour 85 000 ouvriers. Cet accord, qui doit être étendu à toute l'Allemagne (et donc concerner 20 000 salariés de plus), représente la plus forte revalorisation salariale depuis 15 ans dans la sidérurgie.

Dans le public, les gains de productivité réalisés par les employés de ce secteur, sont contestés par le gouvernement en place. L'argument politique actuel est de considérer que les services publics ne génèrent pas de gains et sont financés par l'impôt. Augmenter les salaires des travailleurs du public amène, selon cette logique, à augmenter les impôts des contribuables. Par ricochet, cela pèse sur la consommation et donc sur l'emploi. Il est faux de dire que les services publics ne génèrent aucun gain de productivité, puisque les services administratifs se sont rationalisés, via l'informatique et les nouvelles technologies, comme dans le privé. Mais dans certains secteurs publics, les gains de productivité sont plus difficiles à voir : éducation, voiries, transports publics. Et l'on constate que ce sont surtout dans ces secteurs là qu'il y a des tensions aujourd'hui. La différence entre les deux secteurs tient davantage à la différence de résistance des employeurs qu'aux capacités de mobilisation des syndicats.

Les augmentations de salaires obtenues dans le privé compensent-elles les années de modération salariale ? Quel était, pendant cette période, qui s'étend de la fin des années 90 à la fin des années 2000, l'état du dialogue social ?

Non, les hausses de revenus obtenues dernièrement ne compensent pas la perte de pouvoir d'achat subie par les salariés pendant les années 1990, notamment par les moins qualifiés dans le secteur public : la perte est de l'ordre de 2 points annuels sur les dix dernières années. Pendant ces années rendues difficiles par le coût de la réunification allemande (1990), les syndicats du secteur public ont joué le jeu de la modération salariale au côté du secteur privé. Il y avait l'idée d'un mouvement coordonné et solidaire. Ainsi la situation des deux secteurs était homogène pendant cette période, alors qu'elle est très différenciée aujourd'hui.

Face à un taux de chômage élevé à cette époque, les syndicats du privé se battaient surtout pour maintenir le taux d'emploi, via des dérogations aux accords de branches professionnelles. Dans le secteur public, bien qu'il n'y ait pas que des fonctionnaires, les travailleurs ont été moins touchés par ce type de mesures. Mais aujourd'hui, les négociations dans les services publics achoppent, car l'Etat demande que la hausse de salaire réclamée par les syndicats s'accompagne d'une hausse du temps de travail. Ce que les syndicats du public refusent.

Les années de modération salariale ont-elles modifié le paysage syndical allemand et les règles de la négociation ?

Les négociations entre patronat et syndicat s'effectuent à deux niveaux. Les questions de temps de travail, de salaires et de formation sont discutées par branches professionnelles. Les questions d'organisation et de conditions de travail sont négociées par entreprises. Mais la réunification allemande a profondément bouleversé la structures de négociations du pays, et donc modifié les rapports de force. Après la chute du mur, les différences de salaires et de niveaux de vie entre Allemands de l'Est et de l'Ouest étaient considérables.

L'objectif était donc de parvenir à un alignement progressif des salaires de l'Est sur ceux de l'Ouest. Des négociations ont eu lieu, mais comme l'économie de l'ex-RDA n'était pas encore privatisée, ce sont le patronat et les syndicats de l'Ouest qui ont négocié pour les acteurs de l'Est. Au final, les salaires des travailleurs de l'Est devaient rattraper ceux de l'Ouest en 3,5 ans, alors que le différentiel de productivité était de 70% en défaveur des entreprises de l'ex-RDA. C'était trop ambitieux. D'ailleurs, l'égalité des salariés, si elle a très vite progressé au début, n'est toujours pas totalement atteinte aujourd'hui.

Le rattrapage salarial était négocié par branches professionnelles. Les entreprises de l'Est qui ne pouvaient suivre les hausses négociées ont commencé à sortir des conventions collectives. Le mouvement fut de plus en plus massif. Des entreprises de l'ouest, notamment des PME et des entreprises rachetées par les Etats-Unis ou le Japon, ont commencé à faire de même. Dès lors, la force de frappe des syndicats et la protection des salariés s'en sont trouvés fortement amoindris. D'autant que la régulation publique, en Allemagne, est assez faible, donc les salariés d'entreprises «électrons libres» sont assez peu protégés.

Pour éviter des sorties massives des conventions collectives, les syndicats ont accepté une série d'accords dérogatoires à partir du milieu des années 90. Par exemple, des « clauses d'ouverture », selon lesquelles une entreprise peut suspendre, si elle est en difficultés, l'application des tarifs négociés par les acteurs de la branche. Autres exemples : des accords signés aux niveaux des entreprises sur des sujets autrefois discutés au niveau des branches ou encore, des accords différenciant les conditions de salaires selon les régions. Aujourd'hui, la sortie massive des conventions s'est stabilisée. A l'Ouest, 40% des entreprises en font partie, soit un peu plus de la moitié des salariés, ce qui représente une chute sévère si on se réfère aux années 1990.

Cette décentralisation des négociations a entraîné un éclatement et une différenciation des statuts et des traitements des salariés. Cette tendance était en outre renforcée par la politique menée par les Länder, en concurrence pour attirer les travailleurs, via une politique de formation professionnelle attractive.

Cette évolution du système de négociations explique-t-elle les revendications des syndicats et partis de gauche (SPD y compris) à l'instauration d'un salaire minimum national ? Est-ce une forme de reconnaissance par les syndicats d'une incapacité du système d'aujourd'hui à fonctionner ?

Oui, c'est une manière de reconnaître que le système tel qu'il a évolué ne fonctionne plus très bien. D'autant que nombre de services publics ont été ouverts à la concurrence du privé. Le dernier en date, La Poste, s'estime en concurrence déloyale, dans la mesure où les entreprises concurrentes qui se sont créées n'ont pas adhéré à l'accord de branche auquel elle est soumise. Elles paient donc des salaires très largement inférieurs à ceux de La Poste.

Aujourd'hui, les très faibles salaires sont compensés par l'ALG2 (**), qui indemnise les pertes de gains et joue ainsi un role équivalent à la prime pour l´emploi en France. Donc en quelque sorte, l'Etat finance des prestataires privés, qui parfois lui font concurrence. C'est illogique. Pour cette raison, le SPD est favorable à un salaire minimum national, car il considère que l'Etat n'a pas à subventionner les entreprises. La CDU, en revanche, est contre. Pour elle, ce minimum légal va créer du chômage, du travail au noir. Les Verts se posent la question. Ils voudraient que ce salaire minimum soit accompagné d'une exonération de charges pour les employeurs, afin de baisser le coût du travail, notamment du travail à faible valeur ajoutée. Pour le moment, un salaire minimum a été négocié dans trois secteurs professionnels : la Poste, le bâtiment et le nettoyage industriel.

(*) WZB : Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung.

(**) ALG : Arbeitslosengeld.